【前日为《东方早报》所撰社论，此系原稿。】 

信访制度一向与劳教制度并称。如今，劳教被废除，形单影只的信访再次成为焦点。

2013年11月15日发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”值得注意的是，信访改革，被置入“创新社会治理体制”一节，而非“推进法治中国建设”一节。由此可见信访与法治的疏离关系。

对信访改革的最高指示，为正在接受审议的《广东省信访条例（草案）》（以下简称“草案”）全盘采纳。如“信访渠道”一章，特意辟出一节，规范网络信访，从“国家机关信访工作机构设立网上信访平台、公布信访电子信箱”，到“将信访事项的受理和办理情况在网上信访平台实时更新，供信访人查询”，共五条细目，初具雏形，恰好补足了2005年出台、现在已嫌老旧的《信访条例》的疏漏。

再如第四条“信访工作原则”，规定“依法、及时、就地解决问题”；第六条“信访工作要求”，规定“及时、就地解决信访人的合理诉求”，皆可视作中央的回声。“及时”、“就地”云云，虽语义的弹性极大，容易流于形式，却不能说毫无意义，这至少表达了一种鲜明的姿态。对比之下，《信访条例》的相关规定显然过于粗疏。

草案的重头，在我看来，第一当在对诉访分离制度或机制的规范。何谓诉访分离？从字面上看，就是将诉讼与信访分开，譬如一桩事由，本来可以走诉讼、仲裁、行政复议等法定程序，你偏不走，而直接诉诸信访制度，对此，草案要求当事人回归法律之道，将“访”变成“诉”：如民事纠纷，你来上访，信访工作机构应当建议你去申请仲裁或提起民事诉讼；不服官府的具体行政行为，你来上访，建议你去申请行政复议或提起行政诉讼……

这自是人间正道。信访制度的诞生，不是替代法治，而是对法治的补遗。当法治大有可为，信访岂能越俎代庖呢，它必须学会拱手让贤，能由法治解决的事项，须当劝告访民，相信法律，诉诸法律。

只是，诉访分离的背后，却有纠结的隐情。今日中国，法盲寥若晨星，大多访民不是不知诉讼、仲裁、行政复议等法定程序可供选择，为什么决然上访呢？说到底，还是缘于对法治的怀疑与绝望。他们宁可相信清官，相信运气和天意：必须承认，这年头，能遇见一位公忠体国、为民做主的清官，不是制度问题，而是运气问题，犹如天上掉馅饼。如此，你劝他们信仰法律，不啻对牛弹琴，他们还以为你在敷衍、推诿呢。当他们在法律面前碰壁，回头再来上访，所淤积的怨气，必将变本加厉。

由此而论，如果不能重建访民对法治的信任，所谓诉访分离，好似踢皮球，恐怕会陷入恶性循环。

草案的另一重头，在于对集体上访与越级上访的约束。这两种司空见惯的信访现象，不仅令信访工作机构，更令地方政府头疼不已，甚至视之为敌我矛盾。越级上访从内部冲击行政秩序，集体上访从外部冲击行政秩序。对此，《信访条例》付之阙如。草案规定，五人以上，谓之集体上访，要“推选代表反映共同意见、建议和要求，其余人员返回”，倘执意不回，“由公安机关予以警告、训诫或者制止”。这似乎有些粗暴。

对于越级上访，草案规定，信访工作机构应当劝告当事人逐级上访，“经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止”，最后同样诉诸警力，不免草木皆兵。其实，越级上访并不该是一个问题，有时唯有越级，才能突破官官相卫的权力体系，解决访民的冤情。这方面，可参考江苏省的信访条例，2006年，其草案审议之时，竟取消了原稿对越级上访的规制，而改为“向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”——这可视作对越级上访的鼓励。

从长远来看，信访制度的命运，必将重蹈劳教制度的覆辙。纵有这样那样的条例，却难以改变它的本质：人治。人治与法治之别，不在治理的主体（法治的主体依旧是人），而在治理的依据。信访制度之依据，说白了就是权力的眷顾和垂怜，可怜的信访解决率，犹如滴水之于干旱。这哪里能够救济正处于起步阶段的中国法治呢，信访的过程，充满了截访等违法行为，实在是对法治的破坏。一言以蔽之，信访不仅未能补救法治的残缺，反而加剧了法治的溃败。

信访制度虽病入膏肓，却一时难以废置。这是摆在我们面前的两难。一方面，我们希望它尽快终结，另一方面，眼见终结遥遥无期，则不得不修缮其漏洞，以避风雨。这一修缮工作，必须以法治为方向，如草案对诉访分离的建构。信访这一剂补药，本就饱含毒质，一旦偏离了法治的正轨，便彻底沦为毒药。换言之，信访的立意，是成为法治的补药；现在，法治才是信访的解药。

2013年11月20日