从城管的六指到“城管外包”
　　
　　
　　这两年流行一个说法，你在街上狂呼“抓小偷”，也许无人理会；高喊“城管打人了”，围观者则如潮水奔涌而至。若此说属实，可见城管的名头，已经坏到不能再坏了，其社会地位，连小偷都不如。这正可以解释，为什么国人谈起城管，非理性的言辞远过于理性的言辞；为什么“废除城管”的论调一直此起彼伏，甚至出自一些以严谨著称的知名法律人之口。然而，当我们回归理性，则不难推断，倘一举废除城管制度，这个社会恐怕会更糟。
　　集百谤于一身的城管制度，早已深深嵌入社会肌体之中，皮肉交织，血脉纵横，不是说废就能废。与其空喊废除，不如寻思改良。这些年来，地方政府不乏积极的尝试，只是改革之路多歧，迄今尚未寻出正道。
　　且说两个案例。第一例是新闻。前不久，湖南邵阳市城管局因缺兵少将，聘请了1000名市容环境监督员，其职责，除了“宣传、劝导”，还可以“对违反城市管理规定的行为实施处罚”。此举并不鲜见，只是名目有异。所谓监督员，说白了就是临时工，其作用，相当于城管的第六根手指，用舍行藏，存乎一心，一朝事发，随时可以壮士断指。需要注意的是监督员工资极低，月薪仅500元，还不及国家规定的最低工资标准；其收入主要仰赖罚金提成：你乱扔垃圾，被监督员抓住，罚10元，可提8元。如此，“城管产业化”的恶名便坐实了，足以与时下正风起云涌的“维稳产业化”、“信访产业化”、“打黑产业化”等相提并论。
　　此中最关键的问题，还不是城管产业的兴衰，而是城管局是否可以将执法权委托给监督员。据《行政处罚法》第18、19条，行政机关委托行政处罚权，对受委托组织有严格规定，个人则不得接受委托。受委托组织的第一个要件，“依法成立的管理公共事务的事业组织”，监督员队伍便不具备。纵然这些监督员，此前大多为失业人员，城管局雇佣他们，有救助的善意，但是，善政之善，必须以守法为前提；打破了法律，善政的根基就乱了，如何保证它不会结出恶果，譬如，作为临时工的监督员为了收入，罚起款来比作为正规军的城管还要狠毒？
　　这里的关节点，即是执法权的委托。话说回来，城管的诞生，正源于工商、交通等行政机关对行政处罚权的委托。再对照《行政处罚法》，城管自身的执法地位尚存争议呢。故有一说，称城管是地方政府的私生子，可为注脚。
　　与此相关的第二个案例，其名目曰“城管外包”。这是深圳市宝安区西乡街道办的治理试验。2007年10月，西乡街道城管自觉兵力不足——看来邵阳城管局的苦衷并非特例——便与鑫梓润物业管理公司签订合同，将市政设施巡查管理、清理卫生死角、协助执法队综合执法、协助城管部门进行城市管理等13项“综合管理服务内容”外包给企业。此举十分大胆，相比之下，邵阳城管局等聘请监督员实施执法权，则不免有些循规蹈矩。
　　“城管外包”系从西方舶来。在原产地美国、英国、澳大利亚等国家，这项制度叫“政府购买公共服务”。由政府付费，民间组织承揽，将教育、文化、卫生、治安等领域的公共服务外包下来（不要说城管——西方似无城管之说——在美国，连监狱都可以外包）。据说这是世界潮流：小政府、大社会，政府瘦身而减压、民间壮大而分忧。
　　橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳。“政府购买公共服务”本是龙种，移植中国，如何不会收获跳蚤呢？在西方，公私权界分明，公权被锁进了铁笼，公共服务外包，严格的立法、竞标程序、事后调查评估机制都可以作为保障。在中国，公私权界模糊，公权如野兽横行无忌，公共服务外包，极有可能沦为公权力寻租的一种变体。譬如，城管局长将十项城管执法权打包给一家公司，这家公司的老板却是他的二奶。再如深圳的悲剧一幕，城管外包公司竟出了涉黑分子，滥用城管的权威，向辖区的商贩收取保护费，正可谓公权力的黑社会化。
　　“城管外包”自试验以来，一直纷争不绝。取缔的呼声，与废除城管制度的呐喊相映成趣。然而，倒洗澡水的同时，切不可把洗澡的孩子一起倒掉了。“城管外包”本身并无问题（我是多么希望它能良性发展，渐渐缓解城管的荼毒，最终取城管制度而代之），在中国却举步维艰，甚至于法无据。《行政处罚法》规定“依法成立的管理公共事务的事业组织”才有资格接受行政机关的委托实施行政处罚权，单是这一点，就足以扼杀许多企业外包公共服务的念想。如此，是“城管外包”过于前卫，还是法律过于陈旧？
　　从邵阳到深圳，从监督员到“城管外包”，针对城管制度的改革，已经到了短兵相接的时刻。窃以为当务之急，仍在正本清源，从法律的源头规范城管的建构，清理行政处罚权的委托。要么出台《城管法》，要么任由城管制度腐烂下去：锐意进取的改革不是流于形式，就是适得其反，如监督员沦为助纣为虐的六指，“城管外包”沦为腐败的秘道——除此之外，无路可走。
　　
　　供《东方早报》，有删节