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法治才是信访的解药

【前日为《东方早报》所撰社论,此系原稿。】 

 

信访制度一向与劳教制度并称。如今,劳教被废除,形单影只的信访再次成为焦点。

20131115日发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“改革信访工作制度,实行网上受理信访制度,健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决,建立涉法涉诉信访依法终结制度。”值得注意的是,信访改革,被置入“创新社会治理体制”一节,而非“推进法治中国建设”一节。由此可见信访与法治的疏离关系。

对信访改革的最高指示,为正在接受审议的《广东省信访条例(草案)》(以下简称“草案”)全盘采纳。如“信访渠道”一章,特意辟出一节,规范网络信访,从“国家机关信访工作机构设立网上信访平台、公布信访电子信箱”,到“将信访事项的受理和办理情况在网上信访平台实时更新,供信访人查询”,共五条细目,初具雏形,恰好补足了2005年出台、现在已嫌老旧的《信访条例》的疏漏。

再如第四条“信访工作原则”,规定“依法、及时、就地解决问题”;第六条“信访工作要求”,规定“及时、就地解决信访人的合理诉求”,皆可视作中央的回声。“及时”、“就地”云云,虽语义的弹性极大,容易流于形式,却不能说毫无意义,这至少表达了一种鲜明的姿态。对比之下,《信访条例》的相关规定显然过于粗疏。

草案的重头,在我看来,第一当在对诉访分离制度或机制的规范。何谓诉访分离?从字面上看,就是将诉讼与信访分开,譬如一桩事由,本来可以走诉讼、仲裁、行政复议等法定程序,你偏不走,而直接诉诸信访制度,对此,草案要求当事人回归法律之道,将“访”变成“诉”:如民事纠纷,你来上访,信访工作机构应当建议你去申请仲裁或提起民事诉讼;不服官府的具体行政行为,你来上访,建议你去申请行政复议或提起行政诉讼……

这自是人间正道。信访制度的诞生,不是替代法治,而是对法治的补遗。当法治大有可为,信访岂能越俎代庖呢,它必须学会拱手让贤,能由法治解决的事项,须当劝告访民,相信法律,诉诸法律。

只是,诉访分离的背后,却有纠结的隐情。今日中国,法盲寥若晨星,大多访民不是不知诉讼、仲裁、行政复议等法定程序可供选择,为什么决然上访呢?说到底,还是缘于对法治的怀疑与绝望。他们宁可相信清官,相信运气和天意:必须承认,这年头,能遇见一位公忠体国、为民做主的清官,不是制度问题,而是运气问题,犹如天上掉馅饼。如此,你劝他们信仰法律,不啻对牛弹琴,他们还以为你在敷衍、推诿呢。当他们在法律面前碰壁,回头再来上访,所淤积的怨气,必将变本加厉。

由此而论,如果不能重建访民对法治的信任,所谓诉访分离,好似踢皮球,恐怕会陷入恶性循环。

草案的另一重头,在于对集体上访与越级上访的约束。这两种司空见惯的信访现象,不仅令信访工作机构,更令地方政府头疼不已,甚至视之为敌我矛盾。越级上访从内部冲击行政秩序,集体上访从外部冲击行政秩序。对此,《信访条例》付之阙如。草案规定,五人以上,谓之集体上访,要“推选代表反映共同意见、建议和要求,其余人员返回”,倘执意不回,“由公安机关予以警告、训诫或者制止”。这似乎有些粗暴。

对于越级上访,草案规定,信访工作机构应当劝告当事人逐级上访,“经劝阻、批评和教育无效的,由公安机关予以警告、训诫或者制止”,最后同样诉诸警力,不免草木皆兵。其实,越级上访并不该是一个问题,有时唯有越级,才能突破官官相卫的权力体系,解决访民的冤情。这方面,可参考江苏省的信访条例,2006年,其草案审议之时,竟取消了原稿对越级上访的规制,而改为“向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”——这可视作对越级上访的鼓励。

从长远来看,信访制度的命运,必将重蹈劳教制度的覆辙。纵有这样那样的条例,却难以改变它的本质:人治。人治与法治之别,不在治理的主体(法治的主体依旧是人),而在治理的依据。信访制度之依据,说白了就是权力的眷顾和垂怜,可怜的信访解决率,犹如滴水之于干旱。这哪里能够救济正处于起步阶段的中国法治呢,信访的过程,充满了截访等违法行为,实在是对法治的破坏。一言以蔽之,信访不仅未能补救法治的残缺,反而加剧了法治的溃败。

信访制度虽病入膏肓,却一时难以废置。这是摆在我们面前的两难。一方面,我们希望它尽快终结,另一方面,眼见终结遥遥无期,则不得不修缮其漏洞,以避风雨。这一修缮工作,必须以法治为方向,如草案对诉访分离的建构。信访这一剂补药,本就饱含毒质,一旦偏离了法治的正轨,便彻底沦为毒药。换言之,信访的立意,是成为法治的补药;现在,法治才是信访的解药。

 

20131120



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