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城管改革的末路与出路

从城管的六指到“城管外包”
  
  
  这两年流行一个说法,你在街上狂呼“抓小偷”,也许无人理会;高喊“城管打人了”,围观者则如潮水奔涌而至。若此说属实,可见城管的名头,已经坏到不能再坏了,其社会地位,连小偷都不如。这正可以解释,为什么国人谈起城管,非理性的言辞远过于理性的言辞;为什么“废除城管”的论调一直此起彼伏,甚至出自一些以严谨著称的知名法律人之口。然而,当我们回归理性,则不难推断,倘一举废除城管制度,这个社会恐怕会更糟。
  集百谤于一身的城管制度,早已深深嵌入社会肌体之中,皮肉交织,血脉纵横,不是说废就能废。与其空喊废除,不如寻思改良。这些年来,地方政府不乏积极的尝试,只是改革之路多歧,迄今尚未寻出正道。
  且说两个案例。第一例是新闻。前不久,湖南邵阳市城管局因缺兵少将,聘请了1000名市容环境监督员,其职责,除了“宣传、劝导”,还可以“对违反城市管理规定的行为实施处罚”。此举并不鲜见,只是名目有异。所谓监督员,说白了就是临时工,其作用,相当于城管的第六根手指,用舍行藏,存乎一心,一朝事发,随时可以壮士断指。需要注意的是监督员工资极低,月薪仅500元,还不及国家规定的最低工资标准;其收入主要仰赖罚金提成:你乱扔垃圾,被监督员抓住,罚10元,可提8元。如此,“城管产业化”的恶名便坐实了,足以与时下正风起云涌的“维稳产业化”、“信访产业化”、“打黑产业化”等相提并论。
  此中最关键的问题,还不是城管产业的兴衰,而是城管局是否可以将执法权委托给监督员。据《行政处罚法》第18、19条,行政机关委托行政处罚权,对受委托组织有严格规定,个人则不得接受委托。受委托组织的第一个要件,“依法成立的管理公共事务的事业组织”,监督员队伍便不具备。纵然这些监督员,此前大多为失业人员,城管局雇佣他们,有救助的善意,但是,善政之善,必须以守法为前提;打破了法律,善政的根基就乱了,如何保证它不会结出恶果,譬如,作为临时工的监督员为了收入,罚起款来比作为正规军的城管还要狠毒?
  这里的关节点,即是执法权的委托。话说回来,城管的诞生,正源于工商、交通等行政机关对行政处罚权的委托。再对照《行政处罚法》,城管自身的执法地位尚存争议呢。故有一说,称城管是地方政府的私生子,可为注脚。
  与此相关的第二个案例,其名目曰“城管外包”。这是深圳市宝安区西乡街道办的治理试验。2007年10月,西乡街道城管自觉兵力不足——看来邵阳城管局的苦衷并非特例——便与鑫梓润物业管理公司签订合同,将市政设施巡查管理、清理卫生死角、协助执法队综合执法、协助城管部门进行城市管理等13项“综合管理服务内容”外包给企业。此举十分大胆,相比之下,邵阳城管局等聘请监督员实施执法权,则不免有些循规蹈矩。
  “城管外包”系从西方舶来。在原产地美国、英国、澳大利亚等国家,这项制度叫“政府购买公共服务”。由政府付费,民间组织承揽,将教育、文化、卫生、治安等领域的公共服务外包下来(不要说城管——西方似无城管之说——在美国,连监狱都可以外包)。据说这是世界潮流:小政府、大社会,政府瘦身而减压、民间壮大而分忧。
  橘生淮南则为橘,生于淮北则为枳。“政府购买公共服务”本是龙种,移植中国,如何不会收获跳蚤呢?在西方,公私权界分明,公权被锁进了铁笼,公共服务外包,严格的立法、竞标程序、事后调查评估机制都可以作为保障。在中国,公私权界模糊,公权如野兽横行无忌,公共服务外包,极有可能沦为公权力寻租的一种变体。譬如,城管局长将十项城管执法权打包给一家公司,这家公司的老板却是他的二奶。再如深圳的悲剧一幕,城管外包公司竟出了涉黑分子,滥用城管的权威,向辖区的商贩收取保护费,正可谓公权力的黑社会化。
  “城管外包”自试验以来,一直纷争不绝。取缔的呼声,与废除城管制度的呐喊相映成趣。然而,倒洗澡水的同时,切不可把洗澡的孩子一起倒掉了。“城管外包”本身并无问题(我是多么希望它能良性发展,渐渐缓解城管的荼毒,最终取城管制度而代之),在中国却举步维艰,甚至于法无据。《行政处罚法》规定“依法成立的管理公共事务的事业组织”才有资格接受行政机关的委托实施行政处罚权,单是这一点,就足以扼杀许多企业外包公共服务的念想。如此,是“城管外包”过于前卫,还是法律过于陈旧?
  从邵阳到深圳,从监督员到“城管外包”,针对城管制度的改革,已经到了短兵相接的时刻。窃以为当务之急,仍在正本清源,从法律的源头规范城管的建构,清理行政处罚权的委托。要么出台《城管法》,要么任由城管制度腐烂下去:锐意进取的改革不是流于形式,就是适得其反,如监督员沦为助纣为虐的六指,“城管外包”沦为腐败的秘道——除此之外,无路可走。
  
  供《东方早报》,有删节 



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